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理论动态 2016年第8期(总第136期)
  2016年08月15日 来源:
 

编者按: 十八届三中全会提出,“改革市场监管体系,实行统一的市场监管。”面对这一新课题,工商市场监管部门不断总结创新,持续推进商事制度改革,加强事中事后监管,努力发挥市场监管主力军作用。本期动态,以北京市工商局局长陈永“试析商事制度改革推动下市场监管体系的调整与完善”一文为基础,梳理市场秩序和市场监管工作存在的问题,借鉴国外相关市场监管经验,提出强化事中事后监管是构建新型市场监管体系的核心内容。供参考。

 

 

 

 

完善市场监管体系

在社会主义市场经济条件下,对市场实施有效的行政管理是政府的一项重要职能。监管是行政管理中的一个重要方面,市场监管是贯穿社会主义市场经济发展全过程的长期任务,是维护市场经济秩序的题中应有之义。

完善市场监管体系是发展社会主义市场经济的必然要求。“国家实行社会主义市场经济”已经明确写进宪法,为我国实行社会主义市场经济提供了宪法依据。实践表明,社会主义市场经济体制具有强大的制度优势,极大激发了市场主体的活力和创造力。但市场经济也有局限性,克服市场的自发性、盲目性和滞后性,解决“市场失灵”的问题,需要政府进行监管和调控,纠正违背市场运行规则的不正当行为,促进市场机制的形成。进一步完善市场监管体系,有助于克服市场运行中的消极一面,有利于营造公平竞争的市场环境,保护市场主体的合法权利。

完善市场监管体系是加快转变政府职能的迫切需要。与计划经济条件下的全能政府不同,市场经济条件下政府的职能是有限的,权力是有边界的。为了更好地发挥好政府的职能作用,必须妥善处理好政府与企业、政府与社会、政府与市场等之间关系。当前,政府在履职中还存在着市场调节越位、市场监管缺位、社会管理错位、公共服务不到位的问题,转变政府职能迫在眉睫。加强市场监管、建设市场监管体系是政府履职的需要,是推进依法行政的需要,更是加快转变政府职能的需要。

推进商事制度改革,是党中央、国务院作出的重要改革部署,是减少行政审批、转变政府职能、释放市场潜力的重要举措。2014年以来,以简政放权、放管结合、优化服务为主线的商事制度改革持续推进,市场监管领域的探索和实践取得一系列创新成果,开启了我国市场监管制度变革的崭新阶段。同时,我们要清醒的认识到,商事制度改革对市场监管工作提出了新任务与挑战,需要我们认真研究分析,针对当前市场秩序和监管工作存在的问题,进一步明确市场监管的方向和任务,巩固商事制度改革成果,完善我国市场监管体系。

市场监管面临的挑战

维护良好的市场秩序,营造公平竞争的市场环境,降低企业的制度性交易成本,促进形成经济发展的持续内生动力,是全面深化商事制度改革的主要任务。实施有效市场监管既是实现这一目标的重要前提,也是目前我们面临的新挑战。

职能划分。我国市场监管呈现以综合监管为基础,专业监管和行业监管各司其职的体系结构。从整体上看,市场监管体系相对完整。但在某一市场领域,监管职能分配还存在分散、空白等情况,缺乏合理的职能配置,导致市场秩序风险问题多发。如近几年发生的毒疫苗、毒胶囊、互联网金融诈骗等案例,突出反映出市场监管机制协同不力,无法对市场交易行为进行全过程高效监管。因此,必须梳理清楚综合监管、专业监管、行业监管三类监管部门职责。否则,监管断层的风险会日益突出。

监管转型。“先照后证”改革,要求审批许可部门对企业的经营资格不仅要在事前的审批环节进行管理,更要在事中事后进行全过程监管。但是对于这种变化,习惯于用行政审批来代替监管的审批部门,在思想观念、执法力量、监管能力上尚未做好充足准备。如何转变“以许可代替监管”和“许可了才监管”的传统管理方式,实现从事前审批到事中事后监管的全过程监管,成为简政放权后市场监管的巨大挑战。

协同监管。简政放权要求政府从事前审批,逐步转向加强事中事后监管。建立协同监管机制就是要适应这个转变的要求,形成规范高效的事中事后监管体系。如何明确监管重点,建立统一的信息平台,在部门之间实现资源共享、信息沟通和执法协作是市场监管面临的第三重挑战。

市场监管亟需解决的问题

面对推进商事制度改革,建立完善市场监管体系的挑战,市场监管部门必须着眼于当前市场秩序和市场监管存在的问题,确保市场健康安全和有序。

交易双方信息不对称。所谓信息不对称,是指市场交易的各方所拥有的信息不对等,买卖双方所掌握的商品或服务的价格、质量等信息不相同,即一方处于信息优势地位,而另一方则处于信息劣势地位。信息不对称主要表现为逆向选择问题,劣币驱逐良币,可能导致市场失灵,需要政府对市场进行有效监管。

企业主体无序退市。企业主体低成本无序退市是市场秩序不稳定的重要隐患。企业退出主要有两种途径:一是有序退出,市场主体需要清理债权债务和公告的注销方式;二是无序退出,即不办理注销登记直接退出。有序退出,企业需要提供多种材料,履行多种程序以后方可办理注销登记;无序退出,企业只需承担较小的机会成本。因此,不办理注销登记已成为一些市场主体低成本退市或“侵权式”退市的“首选”方式。

信用体系不健全。信用是市场经济的通行证,没有信用,就没有秩序,市场经济就不能健康发展。市场经济活动中的各种交易活动和交易主体,都离不开信用。信用能够极大降低交易成本,方便交易进行,并最终提升经济效率。如果信用体系不完善,各方参与者缺乏信用,必将导致大量交易无法发生,也将大幅提升交易成本,甚至可能因为欺诈等行为的发生,从而引发犯罪问题。 

行业自律机制缺失。行业自律机制缺失是造成个体风险向全行业扩散的主要原因。行业自律机制主要包括,一是行业内对国家法律法规的遵守和贯彻,二是以行业内的行规制约自己的行为。近年来,由于更多地强调行业自律的第一个功能,造成行业协会在运用行规行约制约自身行为的功能没有得到有效发挥,导致行业内个体的风险演变成普遍认可的潜规则,最终形成全行业的风险。

市场监管事权分散。目前相关部门承担的市场监管职能,是由不同的法律法规分别作出规定,分割了不同市场领域的执法规则和标准。首先,立法往往从单项业务角度切入,无论是分段监管和分行业监管,客观上都容易形成部门职责之间的“盲区”。其次,专项法规过度细化,不可避免地造成法规内容的重叠,导致执行中的交叉和错位。第三,缺乏统一的执法标准,各部门从自身的管理角度出发确定自身的管理定位,按照历史延续的管理模式,形成监管执法的惯性方式。第四,缺乏执法协作统筹机制,难以形成合力,造成“都可以管,也都可以不管”的情况,严重影响了市场监管执法效能。

国外市场监管模式的借鉴与启示

经历几十年的发展历程,西方国家对市场监管积累了丰富的实践经验。结合我国国情,借鉴西方国家的经验,有助于进一步完善我国市场监管体系。

实施严格监管措施。一是加强市场准入监管。西方国家逐渐采用准则主义向严格准则主义转变的监管模式。逐步严格规定公司的设立要件、加重公司发起人的设立责任、对公司财务和重大经营活动实行公示制。二是强化竞争领域监管。各国都非常重视对市场竞争,特别是对不正当竞争的严格监管。多数国家都制定了不同形式的反不正当竞争法,建立了专门或综合性的竞争监管机构。同时,不断加深竞争监管制度方面的国际协调与合作。三是更加关注社会性问题监管。随着经济发展和人民生活水平的提高,对涉及百姓生活质量、安全健康等方面问题的关注程度日益加强,政府将监管的重点更多地转向社会性监管领域。

建构良好的经济、法治和社会基础。市场经济需要一个多层次的监管体系。首先,多元化的投资主体和竞争性的市场结构是构建现代市场监管体系的基础。美国、加拿大等国政府始终是民间投资的引导者,政府资金始终是民间资本的“导航员”,民间资本成为投资主体。其次,完善的法治环境是构建现代市场监管体系的制度保证。发达国家政府历来十分重视市场监管的法律、法规的制定和完善,在市场准入、反垄断、保护消费者权益方面,制定了相应的法律、法规,以保障市场监管行为有效运行。第三,培育社会中介组织,完善公众参与机制,是构建多层次监管体系的社会基础。世界范围内非政府组织的发展已经成为一种潮流,而行业协会作为一种主要组织形式,在市场监管方面发挥着越来越重要的作用,逐渐承担起社会性监管职能。

坚持监管制度创新。西方发达国家监管制度的演变进程,就是以提高监管质量、实现良好监管为目的的制度创新过程。为了提高市场监管的灵活性,产生了与命令强制型监管相对的柔性监管手段和激励型监管手段;为了提高监管的预见性,产生了与合规型监管相对的风险监管模式;为了提高监管的科学性,产生了与定性监管相对的定量监管方式。

    完善监管评价体系。西方国家普遍采用以成本-收益分析为核心的监管评估方式,为政府监管部门的绩效评估提供了科学工具。有助于工作程序科学化,提高行政管理效能;有助于改进监管部门的可问责性,提高监管质量和监管效率。

构建新型市场监管体系

强化事中事后监管是商事制度改革的重要组成部分,是构建新型市场监管体系的核心内容,是维护市场秩序、服务企业发展的重要举措。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》构建了职责清晰、协同监管、社会共治的事中事后监管新模式。加强事中事后监管,建立以信用监管为核心的新型监管制度,是未来市场监管改革的必然选择

以信用监管为核心。市场经济是信用经济,改变传统监管方式,加强事中事后监管,就是要构建以信用为核心的新型监管模式。信用监管必须从信息的归集、公示和应用三方面入手。首先,由于企业信用信息分散在政府、行业协会、新闻媒体和公众当中,造成了社会信息不对称,需要将其归集在一起。其次,要依靠信用信息公示,向社会开放,对违法失信者产生影响和限制,充分发挥信用的约束作用。第三,要将信用信息利用起来。包括企业信用与自然人信用之间的关联,失信企业在政府服务的相关领域受到限制等等。只有信用信息动起来,信用机制才能更好地发挥作用。

以“放管结合”为抓手。经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。处理好政府和市场的关系,就要简政放权。简政放权决不是一放了之,而是要做到放管结合,加强事中事后监管。市场准入门槛降低之后,鱼龙混杂,主体无序退出、恶意侵权的现象频有出现,必须通过“管”进行风险控制。实践中,要实现全局统筹,妥善解决行业监管、专业监管和综合监管部门之间的合作互补,完善各类监管部门职责衔接和协作机制。

以“社会共治”为原则企业自治、行业自律、政府监管、社会监督是市场监管体系的重要组成部分。目前,政府传统的单向管制、封闭运行的管理方式已经难以满足公众参与社会事务管理的多元需求;以政府为单一治理主体的治理模式也难以实现对各类市场和社会问题的有效治理。必须建立完善市场监管的治理体系,促进社会各个主体间的良性互动,提升政府的治理能力和治理水平。要充分发挥行业协会和企业商会的资源优势和专业优势,在加强行业准入管理、建立健全行业标准、开展行业清理整顿、促进行业规范发展、推动行业诚信自律、促进矛盾纠纷调解等领域进行全面合作,有效引导其参与市场监管,促进企业自治,最终形成行业自律与社会监督相结合的共治格局。

 

  

 

(责任编辑:杨晓红)

 
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