首页 学会之窗 学会动态 理论研究 学会刊物 支部党建 市场监管论坛 纪念中国工商学会成立20周年
   当前位置:首页>子网站:中国工商学会>理论研究>学术动态
 
【字体: 】  
理论动态 2016年第9期(总第137期)
  2016年08月22日 来源:
 

编者按长期以来,我国对政府管理政策制定实施的评价多是静态和局部的定性分析。20世纪80年代以来,一些国家在推进行政领域改革过程中,对行政管理成本收益分析进行了积极探索,并在近年来得到了越来越广泛的应用,其提高资源配置效率、优化行政规制、提升行政合法性的作用也越发凸显,值得借鉴。本期动态聚焦行政管理成本收益分析,摘编整理相关理论观点,并就当前推进成本收益分析提出建议,供参阅。

 

 

  

 

 

行政成本收益分析

在现代市场经济中,规制已经成为政府克服市场失灵的基础性手段,被广泛应用于多样化的社会和经济管理中,使得各种利益能够和谐相处。但是,在政府规制发展的百年历史中,始终存在一个不容回避的问题,即政府制定执行规制政策,对各类经济实体、环境客体、社会因素等产生何种程度的影响,还没有形成完整的衡量指标体系。针对这一问题,自20世纪80年代以来,美国、欧盟、经济合作与发展组织,总结历史经验,运用新比较经济学理论,探索出一条成本收益分析的新思路。

成本收益分析是一种经济决策方法,是根据投入产出原理,在特定的指标体系中,运用经济学的效益计价方法,对经济主体的成本和效益进行量化,计算具体经济行为在经济价值上的得失,从而得出科学的投入产出关系。开展成本效益分析旨在提高政府规制的有效性,使规制政策能够以最小成本实现规制目标,促进规制效果和效率的统一,从而提升社会经济整体福利水平。

具体而言,政府规制的成本主要包含显性成本和隐性成本,前者是直接反映在政府预算中的费用,包括规则制定、执行、监督的成本;后者指社会各界为遵守规则所支付的费用,包括效率成本、寻租成本、时滞成本、机会成本等,如市场主体在等待某项经营许可获批期间失去的商业缔约机会。政府规制的收益是政府规制实施之后与实施之前的资源配置效率上的帕累托改进或社会总福利的增加,包含私人收益和社会收益,前者指规制实行后给被规制产业带来的利益增量,如对电信行业实行进入规制,就可以使原有的电信企业安享垄断收益;后者则指的是实行规制后所带来的社会福利的增量,亦即消费者剩余和生产者剩余的总增加量,如政府实行环境规制后, 遏止了污染行为,为消费者提供了良好的环境,生活质量得到提高。经济学理论认为,一般情况下,只有当规制成本小于收益时,采取某项规制才是必要的。

行政成本收益分析的功能及应用

成本收益分析之所以在国际上得到广泛运用,主要是因为其特有的制度化的积极功能。

一是提高资源配置效率。在市场机制完善的地方,个人的自利性使得资源能够有效分配;而当市场失灵时,市场无法有效实现资源配置,就需要政府适时介入,开展市场规制。市场规制一般可以采取多种手段,政府应当运用成本收益分析方法,比较不同手段可能带来的成本与收益,追求用最小的成本获取最大的收益,进而也就增加了社会总体福利,实现了资源配置的高效率。

二是优化行政规制。开展成本收益分析,需要过程的公开化、透明化,这可以有效监督监管者,减少权力寻租监管俘获,进而阻止不正当的规制。同时,对于风险规避,成本收益分析能使一些不确定的风险量化,获取更多准确信息,从而使政府意识到问题的严重性,产生规制激励,促使某些长期被忽视的问题得到解决。成本与收益分析能够有效预防政府滥规制和不规制。

三是提升行政合法性。现代国家政府行政职能急剧扩张,行政机关已不再单纯消极执行法律,而是通过作出决策、制定规章等方式积极行政。这要求行政不仅要形式合法性,还要实质合法,提高行政的可接受性。行政机关开展成本收益分析,需要公众的积极参与,考虑各方利益,共同对拟实施的规制行为进行评估分析,从而作出富有民主性的决定,使得实体结果能够更加接近行政正确性。

经过多年发展,部分发达经济体对成本收益分析方法进行了有益探索,在降低行政成本、提高收益方面取得了实效。

(一)美国。美国是世界上最早在政府规制领域提出并实践成本收益分析的国家。20世纪70年代,美国联邦管制机构平均每年发布规章7000多个,平均每年管制成本6400多亿元,占国内生产总值的比重高达22.4%,造成了市场的扭曲和政府规制的低效率。80年代以来,美国历届政府坚持改革完善监管体制,逐步明确了行政机构要对提议的监管规章草案从经济、社会和环境影响等方面进行成本收益分析。目前,美国政府进行成本收益分析的情形主要有:一是年度经济影响在1亿美元以上的规制,或在实质上对经济、竞争、就业、环境、公众健康或安全产生不利影响的规制;二是与其他部门已经执行或计划执行相冲突的规制;三是在法令、总统优先权所确定的原则之外所引发的新的法律或政策问题。可以看出,几乎所有重要的规制,行政部门都要进行成本收益分析。据统计,从2002年到2012年间,美国政府115件重要规章的总收益约7997亿美元,但总成本仅837亿美元。

(二)日本。1968年以来,日本政府先后开展了8次机构改革,多将精力放在了合并精简政府机构,提升行政效率上。2001年,森喜朗政府更是将行政机构由122省厅变为112省厅,原有的128个局级单位减为96个,1166个处室减为995个;同时,公务人员编制数量也被严格限制,在机构数量精简中,从业人员减少了四万多人。经过体制改革的日本政府,进一步理顺了部门职能,减少了过多的协调和沟通的环节,大幅降低了行政成本。

(三)英国。英国政府注重在公共服务中倡导质量竞争,通过在公共部门的运行中,纳入合同制、责任制等手段来加强政府人员管理。公共与私人部门之间必须通过招投标来获得提供公共服务的机会,从而大大提升了行政效率和公共服务质量,据估计,这一措施可以为英国政府每年缩减500亿英镑的开支。英国政府还创新性提出了实施政府服务绩效责任制,旨在激励政府重视行政管理,独立承担所有行政结果。如政府曾对国防部采取绩效评审,前后共裁减800多名政府公务员和接近30%的相关领域人员,统计结果显示,该评审活动直接为英国政府带来了高达9.5亿英镑的经济效益。

 

借鉴成本收益分析的建议

改革开放以来,我国经济突飞猛进,同时,政府的行政支出也在不断攀升,有分析认为,行政成本的增长与其对经济的拉动作用出现了低效率的负相关。早在2004年,国务院提出,要积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析,研究法律实施后的执法成本和社会成本。《行政许可法》也对适时评价行政许可的实施情况和存在必要进行了规定。为推进成本收益分析在我国的应用,进一步提升政府规制效率,综合专家观点,提出以下几点建议。

(一)建立政府管理的全过程成本收益分析制度

政府管理涉及不同层级政府、不同规模企业、不同岗位就业和不同收入水平个人的切身利益。政府应当树立决策效率理念,完善行政程序,将成本收益分析作为制定管理办法的前置步骤,这样既可以使政府管理建立在科学量化分析的基础上,又可以减少政府不必要的管制,避免粗放的管理方式和市场机制的扭曲。在实施过程中,要及时开展成本收益分析,如果一项政策的实施,不产生积极的经济和社会效应,政府就没有必要继续进行管理。另外,还需要及时跟踪有关政策法规的实施效果,考量是否达到了预期目标,定期对不适应经济社会发展的内容予以废止、修改、完善,促进政府治理水平的不断提高。

(二)研究成本收益分析的标准

在进行成本收益分析时,要综合考量对民生、经济、社会等方面的影响,以是否有益于保障人民安全健康、维护良好生态环境、激发社会创新活力、助力经济增长、扩大就业创业、维护公平有序市场竞争为标准,进行综合评判。具体说来,可以研究建立以经济性、效率性、效果性、公平性为主体的评估方法,设置经济发展、市场公平、生态环境、政府成本等客观类指标和公众满意度主观类指标,并赋予各项指标相应权重,确立成本收益分析的指数模型。在评估主体和对象方面,应该确定专门审核机构作一体化审查,重点对政府经济立法项目和与市场关系较为密切的劳动力规制、环境标准、税费改革等立法项目开展审查。

(三)在市场监管领域注重成本收益分析

市场监管作为政府五大职能之一,对促进市场公平竞争、激发消费潜力、释放创新活力发挥着重要作用。现阶段,一些市场监管领域,仍旧以专项整治、市场巡查为主要监管方式,监管投入多,但治标不治本,普遍不能取得高收益。借鉴成熟市场经济体监管经验,以不告不理为基本原则,主要依据社会举报启动违规行为查处,并辅以少部分主动监管。要不断改革创新监管方式,推广双随机抽查、社会举报、大数据监管等与有限政府、高效监管相匹配的监管方式。此外,政府在加强综合执法,降低执法成本的同时,还应按照多元共治的理念,向市场和社会适度放权,特别要充分发挥行业组织的积极作用,通过搭建跨部门协同的制度框架和多元共享的服务平台,提升行政监管的整体效能。

 

(综合整理自:《环球法律评论》《中国人民大学学报》《北京工商大学学报》、中国知网等资料和网站)

 

(责任编辑:蒋磊)
 
E-mail推荐 打印本页
 
关于我们| 加入收藏 | 设为主页
版权所有:中华人民共和国国家工商行政管理总局   
地址:北京市西城区三里河东路八号    邮政编码:100820  
技术支持:国家工商行政管理总局经济信息中心
建议使用分辨率1024*768浏览本网