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理论动态2016年第13期(总第141期)
  2016年11月08日 来源:
 

编者按近日,中国市场监管学会组织了一次创新事中事后监管专题理论研讨会,邀请了国家行政学院许正中,北京大学湛中乐、封凯栋,江苏大学陈士林等专家学者,以及总局企业监管局、北京、山东、江苏、厦门、无锡等地系统内理论骨干开展了研讨交流。各位专家围绕贯彻落实《关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》,深化商事制度改革,不断创新市场监管发表了看法和建议。现将主要观点摘编如下,供参阅。

 

 

 

 

 

政府监管转型的重要性日益突出

当前,商事制度改革进入了从落实“宽进”,到更加重视“严管”的新阶段,市场监管面临着市场主体增加、新兴业态迭出、多重改革重叠等挑战,不断深化改革、转变政府职能的同时,更好发挥政府的作用也面临着新的机遇。

改革的本质,就是让政府适应新形势的需要,不断转变职能、更新角色、升级作用。随着市场经济不断发展,传统的政府监管模式的矛盾和问题日益突出。集中体现在政府直接配置资源较多,对微观市场主体干预频繁,管理经济的模式没有随着发展阶段的变化而转变,缺位、错位、越位问题同时存在。这一轮由工商牵头开展的改革,核心就是要处理好政府和市场关系,坚持“放”和“管”两手并重。尤其是当前第一波“放”的改革红利初现,监管难度不断提升,强化监管的必要性和重要性越来越大,着力点也更多。只有转变政府角色定位,在减少“插手”的同时,更好地发挥“有形之手”的作用,改革红利才能得到巩固,深化改革才能顺利推进。

加强和创新事中事后监管,体现政府弱化强制力、强化建制力的要求。封凯栋认为,对市场的监管应当更加重视建制力的建设。相比于单方执行意志、直接干预配置资源的政府强制力,政府的建制力是真正渗透到社会和市场的能力,体现政府获取数据、与社会和市场协商互动的能力。从各国发展经验来看,取得繁荣的市场经济国家,政府在社会数据采集分析、市场资源引导等方面都具有很强的建制力。一个政府对市场的强制力过强,本质上是由于对市场经济规律不熟悉、对市场问题解决办法不多,体现了自身建制力的薄弱。创新事中事后监管,就是要弱化过去在强制力方面的政府干预,以数据和信息为抓手,更加重视对市场行为和市场风险的监测和把控,为市场经济持续健康发展保驾护航。

更好地发挥政府的作用,是深化改革、推进现代化进程的关键。湛中乐认为,改革的历史实践看,政府的职能转变和管理模式的创新始终决定着改革的成败。新时期,政府的主要职责是提供社会普遍服务,就是要促进政府服务均等化、全覆盖、可获得和可持续,营造公平有序的竞争环境,让最广大群体分享改革成果。在市场监管领域,政府应当创新监管机制和方式方法,着力避免出现政府政策不公平、地区市场割裂、不同行业失衡等问题。在这一阶段,政府角色的作用主要在于制定准入标准、支持能力建设、建立对话机制、把握市场动向、持续促进创新等,通过自身制度创新,约束公权力,保护私权利,构建高效透明的治理架构,维护良好市场秩序。

 

新型监管是政府、市场和社会的协同共治

新形势下,政府难以也不应当继续大包大揽地承担市场监管责任,保姆式监管既耗费大量行政资源,又在一定程度上限制了市场活力的释放。从社会治理角度来看,应当构建一个企业自治、行业自律、社会监督和政府监管一体的社会共治格局,通过信息共享来促进维护市场秩序。

通过对监管体制转型,使政府各部门监管职能得到更好的协同配合。许正中认为,府行政体系与市场体系是影响社会的两股最大力量,在创造和提升国家竞争力优势方面,具有不可替代的作用。市场化“科学管理”带来效率的巨大提升,在市场经济环境下,不少管理原则也可以被引入行政体系职能分配和资源配置,构建既权责明晰又配合紧密的公共组织体制。政府的监管机制“再造”,不同于一般意义上的“重组”或“精简”,而是在政府监管中引入企业化的目标、效能、激励、责任机制和组织文化,理顺政府内部权责关系,强化与市场协商、影响的能力。要突出监管制度创新,削弱监管职能重叠冲突、缺少考核、权责不一致等官僚色彩,突破部门利益,提高监管效能,形成与市场良性互动式的高效整体监管。

多层次立体化采用回应性监管,适度有效地规范市场秩序。回应性监管,是政府加强或放松管制之外的第三种选择,根据监管对象和监管阶段的不同,采用差异化手段的新型监管,在事前环节强化市场主体资格自查责任,事中事后环节强化政府依据负面清单的监督责任。彻底转变政府是市场秩序维护第一责任人的惯性认识,要求市场主体提升自我监管、互相监督的能力。回应性监管在强制惩戒市场主体之外,通过改进政府和企业沟通协商机制、强化企业自查自律责任、利用市场竞争开展互相监督等方式更好地实现监管目标。树立“寓监管于服务”的理念,政策落实的评估不应局限单一指标,更多考虑对市场主体的实际作用效果和被接纳程度。政府部门要善于引入社会力量协调对市场主体的沟通,丰富提示、建议、告诫、约谈等干预手段。不断构建完善市场监管法治体系,为企业提供明确的制度保障和政策预期。

社会组织是新型监管中政府和市场之间,具有重要粘合作用的第三方力量。陈士林认为,监管模式的变革中,主要需要解决三方面问题:信息不对称问题,体现在市场之间、政府部门之间以及政府和市场之间;监管资源不足问题,体现在执法队伍和执法能力上;各环节衔接问题,事前事中事后如何无缝全流程监管。社会组织作为第三方平台,通过履行职能在各自领域内都积累了丰富的市场数据信息,能够帮助政府及时发现动态风险。通过信用服务,能够为市场主体之间搭起了解和信任的桥梁。借助咨询委员会、行业理事会等载体积累专业知识优势,为市场主体、消费者和政府提供高质量的经营、维权、监管服务,避免行政管理中的对抗式弱点,及时化解矛盾纠纷。利用企业信息公示系统,企业和社会能有效发挥全程监督作用,节约政府监管资源,形成守法则畅行无阻,违法则处处受限的局面。

 

蹄疾步稳地推进监管转型

创新事中事后监管既是商事制度改革的重要课题,也是转变政府职能的重要举措。监管转型既要轰轰烈烈地推进,更要踏踏实实地推进。

统筹好改革和法治的关系。党的十八大以来,各领域改革都强调改革和法治要同步,法治要为改革提供保障,改革要在法治轨道上推进。改革是对原有制度的突破和颠覆,要善于运用法治手段贯彻改革措施,巩固改革成果。处理好改革和法治的关系,关键就是要科学、及时地制定好三张清单:“负面清单”明确企业不该干什么,做到“法无禁止皆可为”,除了为企业指明了准入空间,释放了企业创新活力,负面清单还应该是事中事后监管的重要依据,创新事中事后监管的各项举措要承接好上游改革制定的负面清单的监管任务;“权力清单”明确政府该做什么,做到“法无授权不可为”,是政府履行职能、配置行政资源的“说明书”,必须在法治框架内开展监管活动;“责任清单”明确政府怎么管市场,做到“法定责任必须为”,列明了政府应当管好的“责任田”,完善问责追究制度,保障改革落地。

统筹好顶层设计和地方实践的关系。在制定政策、规划改革过程中,要广泛吸收各地意见,以前瞻性的思路和眼光规划设计改革,不断总结可复制、可推广的改革经验。当前各地、各部门对事中事后监管认识还存在差异,需要加强事中事后监管理论研究,进一步完善和统一相关概念和理念,便于基层理解把握和协同落实。当顶层设计的多重改革重合时,在各地实践中就会产生相互作用。每一项新出台的政策,应当全面考量前期政策消化情况,把握前期改革的成果和变化,在不影响改革方向和要求的基础上,尽量给各地较为灵活的细化和执行空间,加快改革措施落地。在监管机制、执法体制问题上,允许各地有所探索,开展有效率的创新。在实践中也要准确把握顶层设计的出发点,更加强调落实改革的整体效果,避免不科学的评估指标和绩效体系挫伤改革执行积极性和实际效果。

统筹好长远目标和近期目标的关系。当前,市场监管中存在市场主体增加、职能调整、监管压力大等问题,改革遇到困难时,总会有先改什么、再改什么的讨论。对于能立竿见影的监管方式改革,要鼓足干劲加快推进,对于需要长期建设、持续推进的改革举措,更要强化担当意识和使命意识,坚持改革的方向,有条不紊、不折不扣地推进。市场经济发展是长期过程,要做好市场主体创新的无限性和政府有限监管之间的平衡。在面对新业态、新技术、新商业模式时,惩治违法行为、维护良好秩序是近期迫切需要达成的目标,鼓励和保护创业创新,促进新兴产业健康发展是功在长远的目标,两个目标不能对立看待,而要统一把握。

 

明确事中事后监管重点

    近期,总局出台了《工商总局关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》,为下一步监管转型指明了方向和重点。下一步,应当从整体的角度把握改革要求,以问题为导向,完善和细化各项要求,将改革措施落到实处。

推广“双随机、一公开”监管。除投诉举报、大数据监测、转办交办以外,工商部门对市场主体的所有监督检查都必须通过“双随机”抽查的方式进行。根据各地实际,科学制定抽查比例,企业信息公示抽查,需达到3%的比例,其他事项可以根据需要、执法力量配置具体研究决定。建立抽查工作制度,由省级工商部门制定年度抽查计划,设定抽查工作“正面清单”。妥善捋清权责分配,约束政府行为,明确监管责任。基于执法力量的属地化配置,可以根据实际情况,在县局内随机、选择较大工商所内随机,或者几个工商所之间随机。开展工商各业务条线的联合抽查,在公示信息抽查基础上一次完成,探索研究跨部门的市场监管综合执法的联合抽查,减少对市场主体正常经营活动的干扰。

开展风险分类监管。由于各地经济发展水平、行业发展状况、企业信用状况、区域信用状况等差异,风险分类难以确定统一标准,需要在实践中开展动态评估。随着抽查任务量和难度的增加,要通过风险分类,提升监管精确性和高效性,避免大规模的重复检查影响市场主体经营活动。对高风险行业或企业,加大抽查频率,开展定向抽查。要严格约束政府监管活动,明确风险评估的结果是监管部门进行分类监管、定向抽查的依据,不宜向社会公示,避免造成不必要的影响。

依托大数据支撑监管。工商部门应当建立大数据开放的理念和制度,把工商数据信息向社会公开,形成“数据越用越有价值”的观念,主动把自己的监管数据推送出去,发挥各政府部门、市场主体和社会组织的力量,充分挖掘数据金矿的价值,推动跨部门信息交换。应当加强大数据分析应用,依托国家企业信用信息全国一张网建设,研究构建大数据监管模型,发现违法线索,反馈处理结果,运用大数据切实提高监管效能和执法水平。应当归集整合企业信息公示、网络交易监管、消保维权和竞争执法等各项数据资源,促进市场监管各项职能协同。

推进形成社会共治。要发挥市场和社会的作用,与政府监管形成良性互动。加快社会信用体系建设,提高违法者的机会成本,强化企业自律意识,重视信用、珍惜信用。充分发挥行业协会在行业自律方面的作用,通过互联网实现有关职能部门和行业协会的双向信息交互。通过信息公示共享推动共治,重点发动社会监督的力量,依据投诉举报发现违法行为、启动政府监管,提升行政资源利用效率;向社会公示监管部门在执法信息,提高公众获取信息的便捷性,拓展数据应用;探索建立市场监管领域执法案例库,提升执法统一性、科学性,不断完善执法监督;试点探索把企业各类生产经营数据逐步向社会开放,降低信息不对称造成的风险。

 

(综合整理自市场监管学会“创新事中事后监管”专题研讨会发言内容)

                          

(责任编辑:胡湛)

 
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