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理论动态2016年第17期(总第145期)
  2016年12月31日 来源:
 

编者按国务院近期出台了关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见。作为推行竞争政策和转变政府职能的重要举措,公平竞争审查在我国尚处于初建阶段,如何有针对性地完善制度,建立健全工作机制,推动公平竞争审查工作有效实施,是当务之急。在此,我们综合整理有关材料,供参考。

 

 

 

 

 

 

竞争政策视野下的公平竞争审查制度

公平竞争审查,是指政府部门在制定政策措施和实现政策目标时,要综合考虑可能对市场竞争的影响,确保政府行为符合公平竞争要求和法律法规规定,防止排除和限制竞争,保障市场配置资源的决定性作用得到充分发挥,保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。从世界范围来看,各国竞争主管机构通过分析、评价公共政策对竞争可能产生的影响,提出不妨碍政策目标实现、对竞争损害最小的方案,已成为推进竞争政策的重要手段。

日前,国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》),阐述了建立公平竞争审查制度的重要性紧迫性,明确了尊重市场、竞争优先、立足全局,依法审查、强化监管的总体要求;《意见》明确,审查对象涵盖具有排除、限制竞争内容的行政法规、地方性法规、规章、规范性文件和政策措施;并从市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等四方面,提出了18条具体审查标准。国内学界认为,公平竞争审查制度是我国确立竞争政策基础性地位的重要举措,是有效规范政府行为、防止滥用行政权力排除限制竞争的顶层设计,标志着我国公平竞争审查制度落地,已经成为落实竞争政策的关键路径,对推进供给侧结构性改革和放管服改革,促进经济持续健康发展,具有深远和现实的意义。

从《意见》内容来看,我国公平竞争审查制度主要呈现以下特点:一是原则禁止与例外规定相结合。既明确了制度原则禁止的标准和内容,又明确了例外规定,增强了可操作性,如涉及市场经济主体活动的法律文件和政策措施要全面自查,例外情况可以有条件实施。二是规范增量与清理存量相结合。在着力规范新出台政策措施的同时,对逐步清理现有政策提出了要求。新出台的法律文件和政策措施要对照标准自查;存量清理要重点审查妨碍民间投资、创新创业和不符合放管服要求的政策措施。三是自我审查与监督追责相结合。《意见》明确,政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时,要严格按照标准进行自我审查,没有进行公平竞争审查的不得出台;同时,强化外部监督和责任追究,以保障公平竞争审查的效果。

积极构建公平竞争审查制度激发市场活力

建构公平竞争审查制度促进竞争政策实施,是实现国家经济治理现代化的重要内容,在经济市场化、竞争国际化和政府法治化的状态下,为更好地处理政府与市场关系,促进经济可持续发展提供了新的路径。

规范政府行为。作为转型经济国家,我国仍存在地方保护、区域封锁,行业壁垒、企业垄断,违规给予优惠政策或减损市场主体利益等部分限制竞争的政府干预,扭曲了市场机制,降低了市场运行效率,偏离了市场化改革方向。建立公平竞争审查制度,就是要使政府在制定政策时,充分考虑对市场竞争的影响,尽量较少对竞争产生不必要的限制。这有利于政府以维护公平竞争的市场秩序为目标,创新监管理念、转变监管方式、改革监管机制、完善监管体系,建立公平开放的市场规则,营造统一透明、有序规范的市场环境。

促进经济可持续发展。一是有助于提高要素使用效率充分发挥资本、技术、土地、劳动力等要素的作用,提高企业生产率,形成经济持续增长的动力源泉。中国经济发展新动能孕育的过程,即是要素效率改善的过程。公平竞争可以促使企业最大程度激发自身潜能,倒逼企业精打细算,提升市场灵敏度,盘活要素存量,矫正要素扭曲,激活经济发展的内生动力。二是有助于落实创新驱动发展战略,打造经济发展新引擎、新动力。创新的主体是企业,激励创新需要公平竞争的市场环境。原哈佛大学教授约瑟夫·熊彼特认为,经济增长是一个动态创新的过程,充分竞争能够更好地推动创新发展。通过公平竞争审查,激发各类市场主体的创造性和积极性,促进大众创业、万众创新,推动传统产业改造升级。三是有助于完成好三去一降一补任务,有效推进供给侧结构性改革。解决经济运行中的结构性问题,是今后一个时期我国经济发展的重大命题。高库存、高杠杆、高成本,过剩产能消化不畅,僵尸企业僵而不死,这些顽疾的症结在于缺乏有效的市场竞争,导致价格信号失灵、市场无法自动出清。遵循市场竞争规律,实现优胜劣汰,能够缩小供需失衡、淘汰落后产能、提质增效。

实现依法治国的要求。依法治国要求政府必须按照法律法规,正确履行职能。要更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,政府职责在于建立所有企业自由、公平竞争的制度环境。建立公平竞争审查制度,就是要确保我国规制行政垄断、削减行政审批、国有企业市场化改革、自贸区负面清单、综合监管、税收管理、贸易便利等重大改革的整体部署有据可依。

对接国际经贸规则。国际贸易新常态下,要素跨国流动和产品全球价值链逐渐形成,知识技术、资本服务等全球流动和优化组合,要求各国市场规制更加一致。公平竞争审查制度的实施就是要实现竞争中立,避免竞争限制、扭曲的制度路径,为所有市场主体提供一致的竞争制度环境。

公平竞争审查制度的实施路径

我国的公平竞争审查制度已经有了路线图和时间表,当务之急,是要建立有效的制度实施保障机制,有针对性地完善制度细则,保证公平竞争审查制度有效实施。

建立健全跨部门协商制度。要构建国家层面总体推进协调机制,研究制度实施的重大问题,加强统筹协调,及时总结成效和经验,推动制度不断完善。如为了避免产业政策在制定、实施过程中可能带来的反竞争效应,专家建议,可以建立由国务院反垄断委员会牵头的竞争政策与产业政策事前协调机制,就产业政策与反垄断法之间可能造成的冲突进行预判,同时在产业政策文件中作出明确说明。

强化职能作用的发挥。研究起草实施细则,细化公平竞争审查的内容、程序、方法,指导政策制定部门开展公平竞争审查和政策清理废除工作。督促指导各地区、各部门制定增量自我审查和存量有序清理的工作程序及措施。要求政策制定机关自我审查报告备案,指导各地区、各部门处理好竞争政策与产业政策、投资政策、流通政策、外资政策等经济政策的关系。

加强社会参与的监督保障。制度的实施涉及多方利益,需要有效的社会保障和执法监督。首先,政府出台的政策措施要公示,做到公开透明,打通社会监督的渠道,借助政府热线、网络问政平台等多种途径,使各类市场主体能够有效反映意见。同时,创新公平竞争审查过程中民主决策机制,如建立公民质询投诉渠道,民间可以依法发布市场竞争评估报告,使各类市场主体直接参与进来。其次,以反垄断机构为主开展执法监督依法处理违反公平竞争审查标准的政策措施和行政性垄断案件,案件情况和处理意见要及时向社会公开。

明确评估体系提供专业保障。有效推行公平竞争审查制度,需要建立公平竞争审查评估体系,集中研究机构人员、反垄断专业人士等专业力量,明确公平竞争审查量化标准和政府政策竞争性评估的指南,为公平竞争审查提供完善、严格、基础性的审查规范,科学推进公平竞争审查制度的实施。发挥专业研究机构等第三方评估作用,组织调查研究、评估相关市场的竞争状况,为逐步推进和完善公平竞争审查制度奠定坚实基础。按照资源配置效率的标准,建立已出台政策措施公平竞争评估框架及评估体系。

推动问责和倡导机制。加大问责力度,对有关地区、部门有无按要求自我审查,是否清理相关政策措施,强化定期督导检查,通报制度实施情况,保障制度有效落实。加强对竞争文化的倡导,加大政策宣传培训解读力度,舆论引导,增进全社会对公平竞争审查制度的认识和理解,为制度实施创造良好的工作氛围和环境。

 

(综合整理自新华网、中国政府网、中国发展网、《人民日报》《中国价格监管与反垄断》《中国行政管理》《竞争政策研究》《华东政法大学学报》等资料)

                                (责任编辑:周晓萍)

 
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