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理论动态 2017年第2期(总第147期)
  2017年04月01日 来源:
 

编者按大数据正日益对经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。开放政府数据,做好数据供给侧治理,既是大数据应用的基础,也是建设透明政府、服务型政府,提升政府治理能力的主要内容。本期,结合我国数据开放的政策要求和发展现状,我们梳理数据开放的国际实践和已有经验,提出相关政策建议,供参阅。

 

 

 

 

 

 

大数据理念推动政府数据开放共享

政府数据开放,是指政府部门依法将拥有的非涉密信息、数据资源等向社会全面公开,供数据使用者免费下载、使用的政府行为与社会互动过程。主要有三层含义:一是政府数据可在线访问并获取,且格式和标准开放;二是政府数据允许再利用和传播;三是数据开放具有普遍参与性和非歧视性。与政府信息公开重点强调政府与公众的信息对称性、保障公众知情权相比,政府数据开放的关键点,在于重视数据的流动与公众的利用权,更能满足公众需求,以及促进社会创新和经济健康发展。

随着大数据时代的来临和电子政务的不断进步,政府与公众之间的信息沟通有了新的变化,大数据技术的兴起与运用,使公众的需求不再局限于政府信息公开,而是要求开放内容更加多元化、实用化。建立政府数据开放制度已成为大势所趋,学界认为,政府开放数据,是大数据时代一项具有创新性的治理变革和巨大生产力,具有政治、经济、社会等多重价值和重大意义。

从政治价值看,政府数据开放有助于加快透明政府、开放政府建设进程,提升政府公信力;推动政府体制革新,促进管理型政府向公共服务型政府转变;强化社会监督,有效防治腐败行为的发生,提升反腐倡廉水平。

从经济价值看,数据和信息既是国家的战略资源,也是重要的经济创新资源。政府数据开放,能够营造创新创造的社会氛围和条件,激发万众创新的活力。同时,将直接促进大数据产业的发展,助推经济转型创新发展。

从社会价值看,政府数据开放能够推动政府数据信息的共享,以及政府部门纵横关系的协同,降低政府运营成本,提升社会公共服务效率和质量;有助于政府掌握社会经济运行内在规律,为国家决策、问题处置提供科学依据,提升社会治理的精准程度;有助于构建快速有效的社会应急策略,利用大数据跟踪研判,防范和降低社会风险。

政府数据开放的发展现状及国际经验启示

近年来,我国加大推进数据开放力度。20159月,国务院《促进大数据发展行动纲要》把加快政府数据开放共享列为首要任务,要求2018年全面建立统一规范的数据开放平台。20167月,《国家信息化发展战略纲要》进一步强调,要推动政府大数据开放、共享,提出要构建统一规范、互联互通、安全可控的国家数据开放体系。之后,国务院相继下发了《政务信息资源共享管理暂行办法》《关于加快推进互联网+政务服务工作的指导意见》,网上政务数据开放正在成为透明政府建设和便民服务的重要内容。自2011年起,北京、上海、浙江、重庆等地先行先试,纷纷出台相应政策,鼓励政府数据开放,规划建设地方开放数据平台,取得一定成效。

国内学界指出,开放政府数据的重要性毋庸置疑,但深度的数据开放依然存在一定挑战。首先,缺乏法律依据和保障。数据开放是行政行为,应当有严格的法律规定,明确政府开放数据的权责、开放数据的类型以及拒绝开放应承担的责任等。目前还没有形成保障数据开放的法律法规体系,国家层面有些规定依然比较笼统和原则。其次,缺乏全国统一的数据开放平台。数据依然呈现碎片化的分布格局,无法实现纵向数据和横向数据的整合集成。个别地方建立了数据开放平台,却面临着平台规模小、标准不统一、缺乏更新等问题,导致数据的开发利用价值欠佳。第三,受到体制、人才的制约。我国主要实行分部门专业化管理,各种数据分布在不同部门和区域,呈现数据割据、信息孤岛的状态;数据开放缺乏如确保信息安全等配套性政策支持,增加了数据开放的不确定性和安全风险;政府内部数据专业人才的缺乏,也制约着数据开放工作的有效推进。

国际上,美国2009年推出全球第一个开放数据门户网站,之后英国、加拿大、澳大利亚、印度等许多国家先后加入,数据开放运动在世界范围内迅速开展起来。这些国家取得了较为明显的效果,为其他国家和地区开放政府数据提供了启示。

立法为先,为政府数据开放提供法律保障。以强有力的法律为依据,保障政府开放数据的合法性,以及公众对免费获取数据的使用权,是开放数据的重要一步。美国《开放政府指令》《数字政府战略》等法律法规,要求政府部门必须向社会开放教育、健康、财政、农业等关键领域的数据,让公众可以随时随地利用获取高质量的政府数据信息和服务。

构筑统一的数据开放平台,整合多部门数据资源。在法律保障的基础上,通过搭建独立的数据开放平台或网站,将多个部门的数据信息,统一向社会免费开放。如美国政府数据开放网站,是庞大的数据索引库,整合了1279个政府部门、236个民间组织和103个移动网络媒介的数据资源,开放88137个数据集、349个应用程序、140个移动应用。新加坡政府建立门户网站,向公众开放从50个部门和机构搜集的,超过5000个数据集的政府公共数据访问通道。

鼓励数据创新应用,实现数据开放的最大价值。政府数据开放的最大价值在于数据的广泛应用,创造出新的数据产品或公共数字服务。很多国家在推进政府数据开放的进程中,始终关注公众参与和感受,在数据平台设置公民互动交流栏目、鼓励公众对开放数据进行反馈、开展数据应用竞赛活动、引导数据企业或团队开发数据应用软件等,鼓励社会力量参与到数据开放体系中,从而提高政府开放数据的质量,发挥数据的最大社会效益。

政府数据开放的思路建议

学者指出,数据开放是实现数据共享、智慧治理的基础所在。理清思路,采取举措,加快政府数据开放,是我国利用大数据推动治理方式变革,提升治理能力现代化的战略选择。

制定完善数据开放法律法规体系。要尽快研究制定政府数据开放配套性的法律制度,明确数据开放的责任主体、权限职责、法律责任等,确保政府数据开放的合法性、规范性和安全性。要总结地方数据开放的实践经验,尽快制定数据技术标准和运营标准,加快与之配套的数据安全和个人隐私保护等的专门立法,为我国数据开放营造健康的法治环境。

构筑不同层级的政府数据开放统一平台。为满足多元化、多层次的数据应用需求,要分别构筑中央、省市等不同层级,面向社会统一的数据开放门户网站或平台,逐步整合集成不同层级、不同部门的数据,发挥政府数据开放的整体效应,并出台政府数据开放平台建设技术指南,指导各级政府数据开放平台建设。要加强数据开放的互动管理,创新提供政府开放数据互联网服务,数据开放平台数据集的选择,可以先从创业创新、医疗教育、环境质量等基础数据突破,随后持续性推出更多数据集,以提高企业、个人、科研院所及其他社会组织等多主体的参与积极性,做到各方主体相互支持,相互补充。

建立健全政府大数据管理体系。要加强大数据专业人才引进、合理调整机构设置、强化政府数据管理、开展服务需求调查等基础性工作,全面提高政府数据治理能力。要建立政府数据开放与政务公开、大数据应用、政务信息数据资源共享、政府网站之间的协调机制,明确开放内容管理、技术平台建设、数据应用推广、数据安全管理等各环节的责任部门,理清与其他业务的行政边界,形成总体联动、前后衔接、职责清晰、协同推进的工作机制。建立数据更新、审核、责任追究机制,避免出现数据掺假现象。统一规划管理国家、组织和个人三个层面的数据安全,让政府开放数据得以安全流转。

 

(综合整理自人民网、新华网、《新华文摘》《中国行政管理》《中国国情国力》《法制与社会》《湖北经济学院学报》等资料)

 

                                 (责任编辑:周晓萍)
 
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